共治论坛 | 固废领域环境行政处罚面面观

引言

2023年5月11日，主题为“提升固废资源化，响应无废城市建设”的第三届皖江流域生态环境保护多元共治论坛在安徽合肥顺利举办。本次论坛由合肥市瑶海区城市管理局、合肥市瑶海区生态环境分局共同指导，由阿拉善SEE江淮项目中心、芜湖市生态环境保护志愿者协会、合肥市瑶海区无废城市发展研究中心（筹）和绿迹环保垃圾分类发展中心联合举办，中华环保联合会安徽省办事处协办，旨在推动固废源头减量和资源化利用，促进多方主体在长江保护领域的互动与合作。本届论坛是第三届生态环境保护多元共治盛会，吸引了政府部门、企业、科研单位、社会组织、公众及媒体代表等超150人参与。
在论坛的专家对谈环节中，陈国强律师、张辉教授、贾进宝总监三位嘉宾针对安徽省六起固废违法典型案例，从行政处罚的角度分享了他们关于固废领域的一些观点。本文基于三位嘉宾的发言，结合最新立法动态，着力从行政处罚的角度呈现出固废领域立法、行政、管理体制的新动态，为多元共治主体提供有益参考。

专家介绍

陈国强律师

浙江京衡律师事务所高级合伙人，能源与环境法律业务部主任。

张辉教授

法学博士，安徽大学法学院副教授，环境与资源保护法专业硕士研究生导师，北京隆安（合肥）律师事务所环境资源能源团队召集人。

贾进宝总监

安徽国祯环境修复有限公司环境咨询部市场总监。

01 处罚和整改并重

《中华人民共和国行政处罚法》（后简称《行政处罚法》）第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚......对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。”相较于修订前的《行政处罚法》，新法增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚”的规定，并不以处罚为最终目的，而是通过拓展“不予处罚”的适用情形，使得行政处罚法具备处罚和教育并重的特点。

张辉提及，对于企业的环境违法行为，生态环境主管部门处罚的同时，通常附有责令改正，这体现了《行政处罚法》中处罚和整改并重的特点。处罚本身不是目的，处罚的同时需要让企业认识到违法行为是什么，以及下一步如何整改。张辉在对谈环节中发表了自己的观点：尽管不予处罚的适用情形拓展了，但是企业认识到自身行为的违法性，并积极主动地进行整改，提升企业的规范化，这才实现了行政处罚的教育意义。

陈国强补充到，及时整改不仅可与“初次违法”和“情节轻微”一同构成不予处罚的要件，即使在未构成不予处罚情形时，及时整改亦可作为法官自由裁量的参考。

02 听证程序的重要意义

《行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。由此可知，听证是当事人的权利，当事人可以在听证的过程中主张自己的权利，进行陈述和申辩。

陈国强介绍了行政处罚的全过程：先是立案调查，行政机关向当事人发放处罚告知书，告知当事人的违法事实、法律依据及处罚数额。而后当事人可以提交陈述申辩材料，符合听证程序的还可以申请听证，接着是行政机关组织听证、听取听证，最后由行政机关综合证据及意见，下发处罚决定书。

听证程序对当事人主张权利而言具有重要意义。申请听证的过程中当事人可以进一步了解行政机关对案件掌握了什么证据，办案依据是什么，怎么进行处罚。当事人若在前期听证环节进行陈述和申辩，积极主动与行政机关进行沟通，则案件可能不会发展至对抗性比较强的行政复议和诉讼阶段。听证程序实质上提供了一个深入沟通的渠道。

图1 | 典型案例探讨

03 产废单位的注意义务

2020年修订的《固体废物污染环境防治法》（后简称《固废法》）新增添了一条重要条款，加重了产废单位的注意义务。《固废法》第三十七条的第一款规定：产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。

张辉强调，生产型企业若生产的产物中包含固废，则需特别注意《固废法》第三十七条。企业首先要明确自身产物是否属于固废，如果产物是固废，企业交给下游受托人去处置和利用时，对于受托人的主体资格和技术能力，产废单位有严格的审查义务。如果企业没有尽到注意义务，不仅存在行政处罚风险，企业和受托人同时会承担连带民事赔偿责任，甚至会存在刑事责任风险。

长期从事环境损害鉴定评估工作的贾进宝补充到，从普通群众或是普通企业经营者角度，上述固废处理活动在日常中可能通常被认为比较普遍，但经过环境损害司法鉴定之后这些活动很可能构成刑事犯罪，因此企业一定要引起重视。在固危废环境犯罪案件中，民事赔偿责任一般是正常处置费用的十倍左右，甚至有可能高达一百多倍，其中包括技术投入、行政机关和司法机关的行政成本，以及大量的污染物处置费用和未来的环境修复费用。

图2 | 对谈环节

04 精细化监管转型

2021年1月8日，安徽省生态环境厅发布《安徽省企业环境信用评价实施方案》规范性文件，对安徽省企业环境信用评价的评价范围、评价原则、评价周期及时限、评价内容等方面作出规定，旨在加强“信用安徽”建设，建立健全“守信激励、失信惩戒”机制，促进企业自觉履行生态环境保护法定义务和社会责任。

在“评价结果运用”部分，《安徽省企业环境信用评价实施方案》规定，凡是被评为环保警示企业的，加大执法监察频次，责令企业每季度向生态环境部门书面报告环境管理及相关环境问题的整改情况；凡是被评为环保不良企业的，列入重点督查对象，加大执法监察频次，责令企业向生态环境部门报送环境管理及相关环境问题整改计划，按月报送整改进度。

在此背景下，张辉提及，面对人力有限同时企业众多的情形，生态环境部门会根据企业自身的环保表现决定现场检查的次数，若企业先前信用评价非常好，则生态环境部门现场检查的次数会少；反之若企业先前信用评价较差，则生态环境部门依据企业的信用评级，加大执法监察频次。

贾进宝则表示，固危废环境污染案件办理由于专业性技术强，行刑衔接不畅，法律适用争议多，环损司法鉴定泛技术化等问题，一直困扰行政主管部门和司法机关。最高人民检察院、公安部和生态环境部已连续开展了三年的专项行动。作为社会第三方，我们应该加强宣传普及工作，更应为案件办理提供专业的整体解决方案和全过程服务。

05 固废产量与

固废处理能力间的失衡

陈国强敏锐地认识到，固废产量与固废处理能力的失衡是固废污染的本质问题，同时也是环境治理中多元主体都需要面对的社会现实。贾进宝基于长期的职业经验，同样意识到在长三角地区，江浙沪的处置能力存在巨大缺口，现今安徽全域纳入长三角之中，安徽存在巨大的改善与发展空间。

大量固废污染案件与固废行政处罚背后，暴露出我们国家固废利用和处置能力与固废产生量之间严重不配比的问题。对此，我们理应从源头思考，从源头对固废进行减量化和资源化。在这个过程中，企业可以呼吁，政府需要考虑，社会组织与公众也需要参与和监督。随着政府政策的推动、企业的主动参与、公众的有效践行与监督，整个社会的固废产量降低，资源化程度更高，固废产量与固废处理能力相适应之后，企业才能真正地合法合规地处置固废，无废城市建设才更加可持续。

图3 | 共治论坛合影

参考资料

1. 陈国强律师、张辉教授、贾进宝总监于第三届皖江流域生态环境保护多元共治论坛上的发言；

2. 中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2020修订）；

3. 中华人民共和国行政处罚法(2021修订)

4. 安徽省企业环境信用评价实施方案（2021发布）

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